회복탄력성이라고, 사람은 좌절을 겪어도 다시 일어나는 힘이 있다고 한다. 이는 현지조사를 당한 기관 원장님들에게도 마찬가지로 적용되는 말로 대부분의 원장님들은 조사가 시작되면 며칠 동안 잠도 제대로 못 자다가, 조사가 끝나면 조금씩 현실로 돌아오면서 받았던 스트레스를 회복하는 것 같다.

조사를 받을 때야 작은 꼬투리 하나가 기관에 영향을 미칠까 노심초사하게 되므로 조사원들의 질문 하나하나, 제출하는 자료 하나하나에 신경이 곤두서지만 어쨌든 조사가 끝나면 마지막날 교부받는 사실확인서를 통해 어느 정도 처분의 내용과 규모도 예상할 수 있고 다시 아무 일 없던 것 처럼 기관을 운영할 수 있기 때문이다.

그러나 그렇다고 마음을 놓고 있을 수는 없다. 지난 기고에서 이야기하였던 것처럼 조사 이후에는 금방 환수처분과 업무정지처분, 혹은 형사고발 등의 단계가 이어지기 때문이다.

그리고 그 중에서도 조금씩 회복되고 있던 스트레스에 가장 악영향을 주는 이벤트가 있으니, 그것은 바로 환수결정 통보를 받음과 동시에 시작되는 '전산상계'이다.

우리나라의 행정처분과 그에 대한 소송체계를 규율하는 가장 큰 특징 중의 하나는 '집행부정지' 원칙이다. 대부분의 법치국가, 특히 법률 체계에 관하여 프랑스나 독일 등의 영향을 받은 국가들(이들을 '대륙법계 국가'라고 한다. 명문으로 쓰여있는 성문법전을 사례보다 우선시하는 나라들로, 독일과 프랑스를 비롯하여 일본 등이 있으며 우리나라는 특히 일본 법 체계를 상당부분 계수하여 대륙법계 국가로 분류된다. 이와 반대로 불문의 사례들을 주요하게 여기는 국가들은 영국이나 미국의 영미법계 국가들이라고 한다)은 국가의 행정처분권한과 이에 대한 처분당사자의 소송제기권리를 보장하고 있는데, 이들 국가들은 행정처분에 대한 행정소송이 제기될 때 처분의 효력을 정지시키는지 여부를 기준으로 '집행정지'원칙과 '집행부정지' 원칙으로 구분된다.

행정처분에 대한 소송이나 심판을 제기하면 처분의 효력도 당연히 정지되는 제도를 '집행정지'라고 하고, 소송이나 심판을 제기하여도 처분의 효력이 유지되는 제도를 '집행부정지'라고 한다. 우리나라는 집행부정지를 원칙으로 채택하고 있기 때문에 장기요양기관의 원장님들은 환수처분을 받은 이후 소송을 제기해도 그 처분의 효력이 남아 있다.

따라서 공단이 환수처분을 하기 위해 필요한 절차, 즉 우리 기관이 청구한 요양급여비용에 대해 환수처분액수에 달할 때까지 상계를 하면서 급여비용 지급을 막는 행위를 정지시킬 수가 없다. 꽤 많은 원장님들이 환수예정통보에 의견도 제출하고, 환수결정통보를 받은 다음에는 심사청구도 제기했으며, 혹은 소송까지 제기했는데 왜 상계가 되는지 의아해 하지만(가끔은 변호사나 공단에 따지기도 하지만), 애당초 행정소송법과 행정심판법이 취소소송의 제기나 심판청구는 처분등의 효력이나 그 집행 또는 절차의 속행에 영향을 주지 아니한다고 규정하고 있는 이상 공단이나 변호사도 어쩔 수 없는 것이다.

즉 구조적으로는 환수처분에 대한 취소 소송을 하여도 일단 환수처분에 기한 전산상계로 환수액에 달하는 비용을 모두 빼앗긴 다음, 추후 승소하게 되면 빼앗겼던 비용을 다시 돌려받아야 한다.

그런데 기관 입장에서는 어찌보면 이렇게 매우 느긋해 보이는 제도에 속이 터질 수 있다. 예를 들어 한달 청구하는 급여비용이 4000만원 수준인 기관의 경우, 2억원의 급여비용을 환수당하게 된다면 장장 5개월 동안은 꼼짝없이 종사자들 인건비도 주지 못하는 상태로 버텨야 한다. 대출을 받을 수 있거나 모아놓은 현금이 많은 원장님이라면 어느 정도 버텨낼 수 있겠지만 그렇지 못한 경우라면 업무정지 처분이 나오지 않아도 문 닫을 고민을 해야 할 수도 있다. 그러다가 정말 문을 닫게 된다면 나중에 소송을 이겨 2억원을 돌려받아봐야 무슨 소용이 있겠는가.

이러한 상황을 막는 제도가 바로 집행정지 신청 제도이다. 행정소송법은 처분 절차의 속행으로 인해 회복하기 어려운 손해가 발생할 수 있고 이를 예방하기 위한 긴급한 필요가 있으며 공공복리에 중대한 영향을 미치지 않는 경우 당사자의 신청에 의해 처분의 효력이나 절차의 진행을 정지시킬 수 있는 제도를 마련해 두고 있다.

쉽게 이야기하면 식당이 영업정지 1개월의 처분을 받는 경우, 앞서 본 집행부정지 원칙에 따르면 소송을 제기하더라도 판결이 나오기까지는 1개월이 넘게 걸릴 것인바, 속절없이 일단 문을 1개월 동안 닫아야 한다. 그런데 추후 영업정지 처분 취소소송에서 승리한다 한들, 이미 닫아버린 1개월이 돌아오는 것은 아니기 때문에 아예 소송을 제기해 시작하는 상황에서 처분의 효력발생을 막아두는 것이다.

이러한 논리는 환수처분에 대해서도 마찬가지로 적용된다. 환수처분이 나온 직후에 심사청구를 제기하지 않고 바로 행정소송을 제기한다면 동시에 법원에 '환수처분에 대한 집행정지 신청'을 같이 제기하는 방법을 고려할 수 있다. 특히 환수액수가 기관의 운영을 이어갈 수 없을 정도로 큰 상황, 즉 환수처분만으로 기관의 존폐에 영향을 미칠 정도라면 회복하기 어려운 손해가 있는 경우이므로 집행정지 신청을 통해서 처분의 효력을 법원의 판결이 나올 때 까지 멈춰둘 필요가 있다.

다만 이러한 집행정지 신청에 관해서는 세 가지 부분을 유의해야 한다. 첫번째는 심사청구나 재심사청구를 건너뛰게 된다는 점이다. 집행정지 신청은 행정심판 또는 행정소송을 제기하면서만 가능한데, 노인장기요양보험법은 재심사청구 단계에서만 행정심판법을 준용하고 있을 뿐 심사청구 단계에서는 준용하고 있지 않다. 환수처분이 나온 이후 재심사청구까지 가려면 심사청구에 이어 최소 몇 개월은 소요되기 마련인데, 그 단계라면 이미 보통 전산상계가 끝나있을 가능성이 높기 때문에 결국 환수처분에 집행저지를 신청하려 한다면 바로 행정소송을 제기할 수 밖에 없다. 이 경우 심사청구와 재심사청구 절차를 밟았을 경우 걸리는 기간의 이득을 취하기 어려워지는 점이 있다.

두번째는 '시점'이다. 환수처분은 공단이 이를 발하는 순간부터 기관의 급여비용 청구에 대해 상계할 수 있는 권한을 갖도록 한다. 따라서 급여비용 지급일 직전에 환수결정통보를 받게 된다면 환수처분 후 첫 달 급여비용에 대해서는 다퉈보지도 못하고 상계가 된다. 그리고 이러한 상황은 집행정지 사건의 심문에서도 기관에 결코 유리할 것이 없는데, 첫 달 급여비용의 상계를 당하였더라도 여전히 멀쩡히 운영되고 있다면 법원에서도 '기관이 망할 정도로 회복하지 못할 손해가 발생하지는 않는가보다'라는 인상을 줄 수 있기 때문이다. 그러므로 가급적 집행정지 신청의 심문에 필요한 기간을 고려하여 처분을 받을 필요가 있다.

마지막은 인용가능성이다. 원론적으로 금전에 관한 처분인 환수처분은 집행정지 인용률이 높은 편이 아니다. 금전에 관한 손해는 보통 금전으로 회복할 수 있기 때문에 집행정지의 요건인 '회복하기 어려운 손해'가 성립하기 어렵기 때문이다. 따라서 상계가 예정된 기간 동안 모두 상계된다면 기관의 운영이 어려워진다는 점을 법원의 심문과정에서 적극적으로 어필할 필요가 있다.

통상 한두달 정도의 짧은 기간 동안만 상계될 정도의 환수액이라면 기관 운영에 회복하기 어려운 손해를 주지 않는다는 점에서 집행정지의 인용가능성이 높지 않지만, 수 개월 이상 되는 수준 또는 환수의 절대액수가 크다면 대출이 어렵다는 점을 강조하여 인용가능성을 높일 수도 있다.

또한 본안에서의 승소가능성이 높다는 점이 잘 보여진다면 집행정지의 인용률이 높아질 수 있다. 실제로 처분과정에서 예전에 분명 공단 직원으로부터 처분 대상이 아니라는 언급을 받았고 이를 믿고 기관을 운영하였다가 환수처분을 당한 경우, 이는 명백히 신뢰보호 원칙 위반이기 떄문에 집행정지 신청이 인용된 사례가 있다.

장덕규 법무법인 반우 변호사

연세대학교 법과대학 졸
서울대학교 보건대학원 보건학 석사
제51회 사법시험 합격(연수원 제42기)
법무법인 유원 소속변호사
국민건강보험공단 법무지원실 전문연구위원
법무법인 반우 파트너 변호사