한국토지주택공사(LH) 직원의 신도시 투기 의혹이 걷잡을 수 없이 확산하고 있다. 웬만한 이슈에 대해서는 좀처럼 사과를 하지 않던 문재인 대통령도 고개를 숙였다. 그만큼 망국병인 부동산 투기에 대한 민심이 좋지 않다는 방증이다. 그런데 문 대통령은 “투기는 투기대로 조사하되 2·4 부동산 대책의 추진에 차질이 없어야 한다. 공급 대책이 오히려 더 속도감 있게 추진되어야 한다”고 밝혔다. 부동산 투기 비리의 온상이 된 LH에게 계속 사업권을 주겠다는 것이다. 하지만 일각에서는 “LH를 해체 수준으로 개혁해야 한다”는 주장이 끊이지 않고 있다. 문 대통령이 ‘부동산 적폐를 청산해야 한다’고 주장하지만, 바로 그 적폐의 ‘원점’이 바로 LH다. 이 공룡 공기업을 개혁하지 않고서는 부동산 비리의 원점을 타격할 수 없다. 

“여러분 조상 중에 하나님에게 땅 받은 사람, 손들어 봐.” 이홍구 전 총리가 교수 시절 ‘토지공개념’을 소개하며 한 질문이다. 토지는 개인의 것일까, ‘우리’의 것일까. 예로부터 토지는 공익과 사익 사이에서 끊임없이 혼란을 겪어왔다. 한정된 땅덩어리를 가지고 몇몇 개인이 자기들만의 정보 인맥 네트워크로 독점한다면 그야말로 불평등하다. 토지는 다른 재화와 달리 확대재생산이 불가능하다. 따라서 이의 소유는 불가피하게 독점을 유발하기 때문에 이를 국유화해야 ‘진정한 자본주의적인 경쟁’이 가능하다고 주장하는 학자들도 적지 않다. 

그래서 토지공개념이 생겨나기도 했다. 미국의 헨리 조지가 19세기 말 주장한 토지공개념은 토지국유화와 달리 개인이 토지를 소유하되 사용과 처분에 따른 이익은 국가가 환수해야 한다는 것이다. 정부가 ‘도시’를 만들며 생긴 이익을 왜 개인이 가져야 하는가? 독일과 스페인, 이탈리아, 대만 등이 헌법으로 토지공개념을 규정하고 있을 정도로 토지는 공공성의 개념이 강하다. 하지만 우리나라는 역사적으로 이런 토지공개념과는 거리가 멀었다. 조선시대의 토지소유권은 왕족과 관료들 소수가 독점하고 있었다. 조선초기에는 과전법이라는 토지제도를 시행해서 과거에 급제한 관료들이 등급에 따라 일정 토지를 나라로부터 지급받았다. 토지를 소유한 관료들은 거의 양반이었고 이들은 농민들에게 토지를 빌려줘 ‘대신’ 경작케 함으로써 부를 유지해나갔다. 

하지만 이 소작제는 망국의 근원인 빈익빈 부익부를 낳는 가장 핵심적인 사회 불평등 제도였다. 조선시대 중농주의 실학자들은 이런 불평등을 해소하기 위해 토지 소유의 편중을 해결할 수 있는 토지 제도 개혁이 선행돼야 한다고 주장했다. 정약용은 토지의 사적 소유 허용을 제한하고 경자유전(耕者有田)의 원칙, 즉 농사짓는 사람만이 토지를 소유할 것을 주장했다. 왕족과 척족들은 기득권 유지의 핵심자산인 토지를 분배하는 데 지극히 보수적이었고, 사회개혁을 주장하는 학자들은 토지를 ‘공개념’화 해야 한다고 맞섰다. 토지를 공평하게 분배하는 것이야말로 인간의 평등을 실현하는 핵심적인 열쇠였지만 조선 봉건제는 그것을 허락지 않았다.

그리고 일제에 나라를 넘겨줬다. 왕족과 관료들이 소유했던 한반도 땅덩어리들은 일제의 손아귀에 들어갔다. 일제가 1910년 대한제국 강점 직후 가장 먼저 한 일은 한반도 토지를 점유하고, 식민지 재정을 확보하기 위해 벌인 토지조사사업이었다. 국유지는 물론 사유지까지 강제로 빼앗아 총독부에 편입시켰다. 이 과정에서 토지의 개발정보는 일본인 소수들에게만 미리 알려 이익을 독점하게 했다. 해방 후, 한반도 남쪽을 점령한 미군은 일제가 점유하던 토지 등을 몰수했다. 기구한 민족의 운명으로 토지 소유권도 일본에서 미국으로 넘어가버린 것이다. 당시 귀속된 재산은 남한 총자산의 약 80%에 이르는 엄청난 양이었다고 한다. 우리의 손에 의해 해방을 맞지 못했기에 재산권도 미군의 손에 있었다. 당시 많은 국민들은 미군에 귀속된 토지를 국유화해 경제개발에 사용하길 바랐지만 상황은 그렇지 못했다. 미군정은 친미세력을 육성한다며 엄청난 재산을 헐값에 민간에 넘겼다. 이를 ‘귀속재산 불하(拂下)’라고 하는데, 선정과정이 공정하지 않아 부의 재분배가 제대로 이루어지지 못했다. 오히려 비리와 특혜가 난무했다. 귀속재산은 일제 잔존세력들과 미군정의 관련자들, 관리나 상공업 자산가층, 정권과 밀착해 있는 소수들만이 불하받았던 것이다. 짬짬이 결탁과 청탁이 만연해 부의 상징인 토지도 기득권들이 ‘독점’했다. 

미국의 후원으로 들어선 이승만 정권은 이 정책을 1958년까지 이어갔다. 이 시기 불하 총액은 당시 돈으로 약 44억3700만원. 부동산 등이 21억7600만원, 기업체가 22억4500만원이었다. 지금도 영향력이 큰 재벌의 모태가 이때 불하받은 기업인 경우가 많다. 이때 우리는 일제의 잔재를 완전히 청산하지 못했고, 그 대표적인 수혜자가 바로 일제 잔존세력들의 토지 불하 특혜였던 것이다. 이때 토지를 제대로 분배하지 못한 역사의 후유증으로 지금도 토착왜구, 친일 논란이 이어져 오고 있다. 전문가들은 “귀속재산의 불하는 일제와 미군정 관련자들에게 특혜적으로 불하된 것으로, 그 이후에 이어진 부동산 투기의 출발이고, 그것이 권력을 끼고 하는 그런 부동산 투기, 정경유착의 출발”이라고 본다. 

박정희 시대에 이르러서도 토지의 기득권 세력 독점은 계속된다. 박정희 정권은 포화상태에 이른 강북을 대신하고, 북한의 재침에 대비할 새로운 도시를 건설한다. 강남 복부인들이 탄생한 배경이다. 이때 박정희 정권도 부동산 투기에 뛰어들었다. 당시 강남을 개발하려던 정부는 ‘남서울(강남)개발계획’ 발표(1970년 11월 5일) 9개월 전, 서울시 도시계획국장 윤진우가 청와대 경호실장 박종규의 지시로 강남 일대 땅 24만여 평을 비밀리에 매입했다. 그중 18만여 평을 되팔아 20억원 가까운 자금(현재가치로 약 5000억원)을 마련했는데, 이 돈이 박정희 정권 연장을 위한 정치자금으로 쓰였다고 한다. 또한 박정희는 토지를 쿠데타를 막기 위한 수단으로 악용했다. 그는 왕실 소유지와 다른 국유지들을 군 장성과 그 가족에게 특혜 불하하며 권력을 유지해 나갔다. 권력자와 그들 곁에서 개발정보를 얻은 사람들로 인해 강남 땅값은 천정부지로 올라갔다. 1963년부터 1979년까지 중구 신당동이 17배 오르는 동안, 강남구 학동(지금의 논현2동)은 무려 1333배나 뛰었다고 한다.

이처럼 우리 부동산 투기의 역사는 권력을 가진 자들이 ‘검은 돈’을 만들기 위해 가장 손쉽게 벌였던 ‘국책 사업’이자 권력 유지의 발판이었다. 지금 논란이 되는 LH 직원의 투기는 부동산 뻥튀기의 수단이 ‘권력’에서 ‘정보’로 바뀐 것에 불과하다. 투기로 인한 지가 상승은 주택과 건물가격을 올리고 주거비와 임대료 상승을 부추긴다. 임대료가 오르면 생산비가 오르고 이는 소비자물가 상승으로 이어진다. 내수경기는 위축되고, 임금가치는 하락하여 결혼과 출산을 어렵게 만든다. 등 붙일 땅뙈기 하나 없는 대다수의 국민들은 자신들도 모르는 사이에 빈부격차의 늪으로 빠져들고 있는 것이다. 임대나 경작을 위한 토지 이용권은 부정되고(경자유전), 지주와 일부 부자들의 소유권만이 절대적 가치로 인정받고 부가 확대 재생산 된 것이 한국 부동산 투기의 역사다.

이번 LH사태로 민심이 악화일로를 걷고 있는 것도 바로 이런 아픈 역사의 배경을 자각하는 국민들이 늘어나고 있기 때문이다. 공익을 위해 써야 할 권한을 사적으로 유용한 자들이 바로 LH 직원이었다. 일반인은 감히 엄두도 못 낼 온갖 비리와 특혜를 정보를 독점한 일부 공직자들이 독점하는 한 빈익빈 부익부의 불평등은 해소되지 않는다. 과거 정부과천청사와 목동 신시가지개발, 1·2기 신도시와 세종시 등을 거쳐, 3기 신도시까지 이어지고 있는 부동산 투기 사례는 우리 사회가 여전히 불평등의 거악을 척결하지 못하고 있음을 방증한다.

과거 강남 복부인들처럼 일부 몰상식한 개인의 부당한 투기라면 처벌을 강화하고 이익을 환수하면 되지만, 이번 LH 사태는 그 수준을 이미 넘어섰음을 말해준다. 부동산 투기의 구조적인 패턴이 반복된다면 그 제도를 획기적으로 개선해야 한다. 이번 LH 사태에 대해 문재인 대통령은 ‘부동산 적폐를 척결해야 한다’고 수사팀을 다그치지만, 그 척결의 핵심은 바로 LH에 대한 근본적인 수술이어야 한다. LH는 2008년부터 진행된 공기업 선진화 정책의 일환으로 한국토지공사와 대한주택공사가 합병해 2009년 10월 출범했다. 짭짤한 토지 매각 수익(이른바 ‘땅장사’)으로 인해 실세 공기업이었던 토지공사와, 서민들을 대상으로 저렴한 임대 주택 보급으로 인해 부채가 쌓인 빚덩이 공기업이었던 주택공사가 합병되면서 토공 출신들이 눈물을 머금었다고 전해진다. 

사실 LH는 일제 이후 해체될 뻔한 역사가 있다. 식민지 시대 말기인 1941년에 조선총독부는 도시인구 급증으로 주택 문제가 심각해지자 조선주택영단(朝鮮住宅營團)이라는 기관을 세웠는데 해방 후에 조선주택영단은 대한주택영단을 거쳐 대한주택공사가 됐다. 한강 이남 지금의 문래동, 신길동, 대방동, 상도동 등에 집중적으로 주택단지를 조성했었다. 최초의 강남개발 재개발, 재건축을 통해 이 시기에 지어진 주택들이 이제는 보기 힘들지만 문래동 등에 영단주택이 일부 남아있다. 일제시대 다른 조직들이 해체된 것과 달리 조선주택영단은 해방 후에도 당시의 급박한 주택난 때문에 존재의 가치와 의의를 인정받아 미군정 감독 아래 존속했다. 1948년 대한민국정부 수립과 함께 대한주택영단으로 개칭됐고 1962년 공포된 대한주택공사법에 의거해 대한주택공사로 발족해 2009년 한국토지공사(1975년 토지금고로 설립됐다가 1979년 한국토지개발공사로, 1996년엔 한국토지공사로 이름이 바뀐 또 하나의 독립된 국토부 산하 공기업)와 통합돼 한국토지주택공사가 됐다.

현재 LH는 혁신도시, 기업도시, 행정중심복합도시, 수도권 신도시, 지방 재개발 사업, 주거복지, 보금자리주택, 행복주택, 역세권개발사업, 북한개발사업 등을 관장하는 거대 공룡기업이 됐다. 통합 다음 해인 2010년 공정거래위원회 조사에서 자산총액 기준 한국토지주택공사(약 130.3조원)가 한국전력공사(약 123.5조원)를 3위로 밀어내고 2위를 기록하기 시작해 2011년까지 2위를 유지했다. LH의 2019년 매출액과 영업이익은 각각 20조5297억원, 2조7827억원이었다. 건설업계 1위인 현대건설의 2019년 실적(매출액 17조2787억원, 영업이익 8596억원)과 비교해 봐도 차이가 크다. 일견 견실해 보이는 공기업이다. 하지만 ‘대한민국 최대의 빚쟁이 시한폭탄 공기업’이라는 타이틀을 가지고 있다. 출범 당시 134조원이 넘는 빚을 떠안고 있었다. 빚 많기로 소문이 난 한국전력공사 (50.7조원), 한국도로공사 (28조원), 국가철도공단(20조원), 한국철도공사(17조원)와 비교해볼 때 독보적인 수준의 채무다. 

LH는 한국의 주요 부동산 토지와 주택 개발을 총괄하고 있다. 출범 12년째를 맞는 올해 대형 사고가 터져 ‘해체’ 수준의 고강도 개혁을 해야 한다는 의견이 많지만, 정부여당은 토지와 주택의 기능분리도 염두에 두고 있지 않다. 특히 문재인 대통령은 LH 직원의 신도시 투기 의혹이 불거지자 “발본색원하라” “부동산 적폐를 청산하라”고 목소리를 높였지만 정작 “투기는 투기대로 조사하되 정부의 주택 공급 대책에 대한 신뢰가 흔들려서는 안 된다. 2·4 부동산 대책의 추진에 차질이 없어야 한다. 공급 대책이 오히려 더 속도감 있게 추진돼야 한다”고 밝혀 이번 사태 해결의 본질을 놓치고 있다는 지적이 많다.

일제 강점기 이후부터 문제가 돼온 부동산 투기 해결의 핵심은 그 개발 주체의 완전한 개혁이다. 하지만 문 대통령은 LH의 대대적인 부동산 공급 계획인 2·4 대책을 계속 추진하라고 지시했다. 2·4 대책은 공공주도 주택공급대책을 말한다. 여기서 말하는 ‘공공’이란 바로 LH를 지칭한다. LH를 빼놓고서는 설명이 되지 않는다. 업계에서는 “투기 온상으로 지목돼 해체 여론이 비등하고 특검이 곧 출범할 예정인데 LH가 무슨 동력으로 2·4 대책의 대규모 사업을 주도할 수 있느냐”는 주장이 나오고 있다. 2·4 대책은 시작 때부터 논란이 많았다. 서울에 32만호, 전국에 83만호를 짓겠다며 ‘공공주도 3080’이란 타이틀을 달았다. 하지만 당장 공급할 수 있는 게 아니라 앞으로 4년 뒤인 2025년까지 83만호 지을 ‘땅’을 확보하겠다는 계획이다. 

2·4 대책의 큰 축은 역세권 등 LH가 도심 개발을 주도하는 ‘도심 공공주택 복합사업’과 민간에서 하던 재개발·재건축을 LH가 맡는 ‘공공 직접시행 정비사업’ 등 두 가지다. 용적률을 700%까지 허용하고, 재건축초과이익 부담금이나 의무거주 2년 등을 면제해 주며, 사업 기간을 대폭 축소하는 등 엄청난 특혜를 준다. 이 특혜를 주는 당사자가 바로 LH다. 민간의 재개발·재건축은 하지 못하게 이리저리 틀어막으면서 투기의 온상이 된 LH에 초법적 권한을 주는 것에 대한 비판 여론이 높다. 진보 인사인 김기식 전 금감원장은 이에 대해 “LH 사장 출신인 변창흠 장관이 LH가 10년 동안 먹고 살 걸 다 만들어줬다”라고 일갈했다.

LH의 위상과 몸집은 국내 대형 건설사와 비할 바가 못 된다. 체급이 몇 수 위다. 사실상 국내 건설사들이 주택공급 용도로 공급받는 땅의 대부분을 LH 소유라고 볼 수 있을 정도다. LH의 수익 구조도 도매업자의 모습을 빼박았다. 역시나 토지사업의 매출액과 수익성이 압도적으로 높다. 전국적으로 불고 있는 부동산, 주택경기의 호황은 토지사업 의존도를 더욱 높이고 있다. 이렇듯 LH는 현재의 부동산 시장에서 ‘슈퍼 갑’ 행세를 톡톡히 하고 있다. 구조적으로 LH가 ‘해먹을 수 있는’ 상황이었고, 그것이 직원들의 3기 신도시 투기로 나타났다. 이는 빙산의 일각이다. 업계에서는 LH가 구조적으로 각종 이권에 개입할 수 있는 통로를 원천 봉쇄해야 한다고 지적한다. 

LH는 지난해 기준 부채 131조원에 직원은 9500명까지 늘어났다. 하지만 LH의 아파트 브랜드명인 ‘휴먼시아’는 비아냥의 대상이 된 지 오래다. 휴먼시아에 사는 거지는 ‘휴거’, LH 사는 거지의 준말인 ‘엘사’라는 말로 LH의 아파트를 비하하곤 한다. ‘LH 직원들이 부동산 투기에만 정신이 팔려 있으니 브랜드 관리도 방치하고 있는 것 아니냐’는 뒷말도 나온다. 심지어 LH 로고를 지워달라는 청와대 청원도 등장했을 만큼 LH는 현재 고립무원의 처지에 빠져 있다. 이렇게 무능한 공룡 조직인데 부패도 만연해진 까닭은 바로 ‘독점’ 때문이다. LH는 토지수용권도 갖고 있고, 공공택지를 개발할 수 있는 용지개발권, 그리고 땅 용도를 바꾸는 용도변경권도 있다. 그들이 규칙을 만들고 그것에 따르다 보니 당연히 그들 마음대로다. 경쟁이 없으니 소비자 니즈에 맞추려고 아등바등하지도 않고 브랜드 관리도 엉망인 것이다.

LH의 최근 부동산 투기는 조선시대와 일제 강점기 이후 해방공간에서 토지를 몇몇 권력자들과 기득권들이 ‘독점’하는 행태와 그 연원이 맞닿아 있다. 임금에게 하사받은 토지를 농민들에게 경작하라고 시키던 양반들은 대대로 부를 이어갔다. 해방공간과 박정희 정권 때 권력유지차원에서 토지를 불하받았던 기득권들이 아직도 떵떵거리고 잘 살고 있다. 이번에 문제가 된 LH 직원들도 ‘재수가 없어 걸렸다’는 생각이 만연해 있다. “꼬우면 이직해” “국회의원들이 투기가 더 많은데 왜 우리만 갖고 난리냐”는 등의 익명 글이 LH 직원 블라인드 창에 버젓이 오를 정도로 그들은 모럴 해저드에 빠져 있다. 

LH 사태는 일부 직원의 일탈이 아니다. 이 비극적 사태의 이면에는 조선시대 때부터 내려온 특권층들의 토지 독점 불평등의 뿌리 깊은 역사가 숨어 있다. 건축가인 유현준 홍익대 교수는 “신도시 개발사업을 좋아하는 건 딱 두 부류다. 그 지역 국회의원과 LH 직원”이라고 했다. 또 “청년층에게 임대주택을 강요하는 정부는 청년층을 영원히 소작농으로 만들려는 것이다. 이런 사회에선 정치인만 자본가 계급”이라고 했다. 우리는 아직도 조선시대 봉건제 하의 토지 불평등 시대에서 헤어나지 못하고 있는 것이다. LH는 즉각 해체해야 한다. 이는 토지의 문제가 아니라 우리 세대에서 반드시 해결해야만 하는 공정과 정의의 문제다. 

* 이 칼럼은 필자의 개인적인 견해이며, 본지와의 견해가 다를 수 있습니다.